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近年來，我國央地關系的制度發展正隨著央地事權與支出責任劃分的改革加速推進，從2014年《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發[2014]71號）到2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發[2016]49號），再到2018年《國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發[2018]6號）、《國務院辦公廳關于印發醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發[2018]67號）以及2019年《國務院辦公廳關于印發科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發[2019]26號）和《國務院辦公廳關于印發教育領域中央與地方財政事權支出責任劃分改革方案》（國辦發[2019]27號）等，無論聚焦的領域和改革的方案具體是什么，在規范層面均集中呈現為我國《憲法》中“中央”和“地方”這兩個核心術語的敘事，我國《憲法》第3條第4款顯然構成了這場改革“大秀”的核心“舞臺”。與此同時，中國憲法學研究也正在經歷著從基本權利教義學向國家機構教義學的拓展轉型。在這一過程中，“針對《憲法》第3條第4款關于中央和地方國家機構職權劃分‘遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則’的規定，也需要在教義學上闡明‘中央’‘地方’‘統一領導’‘主動性’‘積極性’等關鍵概念的前提下進行建構，以形成我國中央地方關系的憲法規范基礎”。從這個意義上說，對前述關鍵術語的教義學研究就成為在黨的十九大“加強憲法實施”的精神指引下深入推進央地關系改革的邏輯前提。然而，目前，關于“中央”和“地方”這一對央地關系領域中最基本術語的內涵，不僅“在我國憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法以及中國共產黨文獻中是很難找到對這兩個概念的內涵和外延的明確界定”，而且憲法學界的釋義學探討同樣亟待深入。

筆者欲不揣淺陋，在此前針對地方的主動性、積極性規范分析的基礎上，進一步嘗試對我國《憲法》第3條第4款的“中央”和“地方”這兩個基礎概念進行剖析，以就教于方家。

蔡定劍教授曾試圖從“單一制”的角度解釋“中央”的內涵：“單一制是指國家只有一部憲法，有統一的立法權，一套統一的國家機構體系和統一的司法系統，地方接受中央的統一領導，地方政府的權力來源于中央，在外交方面，中央政府是唯一的主體。我國中央政府的統一領導除了有政治體制上的保證外，在法律上是通過以下途徑實現的：法律的統一性——全國人大是最高國家權力機關，具有解釋和監督憲法與法律實施的職權；行政上的統一領導——國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作；司法的統一性——最高人民法院可以提審和監督任何地方法院審判的案子。”從其對“中央”的闡述中可析出如下立場：第一，中央等同于“中央政府”；第二，廣義的中央政府包括全國人大、國務院和最高人民法院；第三，“中央”存在的場域仍然是傳統意義上的立法（權力）、行政和司法三個基礎權力類型面向。不過前述判斷的未竟之處有四個方面：第一，“中央政府”的內涵究竟是什么，其廣義與狹義的界分標準何在，如何證成；第二，在釋義學視角下，界定“中央”的規范基礎何在，其解釋效用的發生機制又何在；第三，“全國人大、國務院和最高人民法院”以及“立法（權力）、行政和司法”的兩類三分法能否覆蓋“中央”的所有語境；第四，國家機構與國家權力之間并非完全清晰的對應關系如何界定和規范，如“在20世紀80年代初期，全國人大常委會就曾設立特別監察廳和特別法庭，專門審判‘林彪及江青反革命集團案’，直接行使了檢察權和審判權”。

在1949年以后的中國憲法史上，“中央政府”的提法最早見于《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱：《共同綱領》）序言：“中國人民政治協商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府。”這里的“中央政府”表述卻是《共同綱領》中的孤例——正文部分均使用“中央人民政府”的表述。筆者認為，表述差異的背后其實暗含著《共同綱領》序言與正文之間的承接邏輯：序言明確政協的歷史任務，即“組織人民自己的中央政府”，而組織過程完成后，“人民自己的中央政府”即轉變為“中央人民政府”。作為建設新中國的核心主體，“中央人民政府”自然成為《共同綱領》正式條款中的重要范疇之一。因此，從“人民的中央政府”向“中央人民政府”的轉變，其實就是政協在新中國具體建設過程中由臺前走向幕后的轉變過程。那么，又應如何理解《共同綱領》里的“中央人民政府”呢？許崇德教授曾指出：“在中華人民共和國成立初期，中央人民政府是一個‘大政府’的概念。它的組成包括下列幾個部分：中央人民政府委員會、中央人民政府主席、政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署（1952年增設國家計劃委員會直轄于中央人民政府委員會）。”這一判斷也得到了《共同綱領》的規范支撐，例如，其第20條明確了人民革命軍事委員會隸屬于中央人民政府，又如其第12條的規定間接明確了中央人民政府委員會屬于中央人民政府。總之，“所謂中央人民政府，就是上述這些機關的總和”。

不過，在1954年2月17日前后形成的我國首部憲法草案中，作為概括性術語（umbrella term），“中央人民政府”的提法卻發生了變化。1954年4月24日憲法起草委員會辦公室印發的《憲法草案初稿討論意見匯編（六）》中即記載有以下質疑：“為什么叫國務院而不叫中央人民政府？中央人民政府這個名稱將來是否還存在？如果不，主席在哪里辦公？”其中最后一個疑問恰恰反映出“中央人民政府”概念在狹義化過程中誘發的認知動蕩。直到1954年6月11日舉行的憲法起草委員會第七次全體會議上，何香凝仍然堅持“中央人民政府”的提法，毛澤東對此則解釋道：“‘中央人民政府’的名字不要了，太長了。也是反復了幾次，初稿是‘國務院’，后來改作‘中央人民政府’，最后又改回來叫‘國務院’。……全國只有一個政府，即國務院。”最終，1954年頒布的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：1954年《憲法》）第47條“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關”的表述，實際在根本法層面上宣告了“中央人民政府”狹義化內涵的規范確立。此后的1975年頒布的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：1975年《憲法》）第19條、1978年頒布的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：1978年《憲法》）第30條以及1982年頒布的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：1982年《憲法》）第85條均延續了這一狹義立場。

值得注意的是，《共同綱領》第16條規定：“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利于國家統一，又利于因地制宜。”此為在寬泛意義上的根本法層面首次涉及央地關系動態調整原則，雖然1954年《憲法》和1975年《憲法》取消了相關表述，但1978年《憲法》第11條第2款卻在一定程度上予以恢復：“國家在發展國民經濟中，堅持獨立自主、自力更生、艱苦奮斗、勤儉建國的方針，以農業為基礎、工業為主導的方針，在中央統一領導下充分發揮中央和地方兩個積極性的方針。”這也直接成為1982年《憲法》第3條第4款的規范樣本。從邏輯上看，《共同綱領》的“中央人民政府”的表述自1978年《憲法》開始被語義更為寬泛的“中央”替代，這在某種意義上乃是向《共同綱領》中“大政府”內涵的回歸。

綜上所述，可以得出的初步的結論是：其一，在現行憲法語境中提及“中央政府”，嚴格說來只能理解為狹義的“國務院”；其二，原先寬泛意義上的“中央政府”在1982年《憲法》的文本中只能以“中央”作為規范表達式。

既然現行憲法的“中央”概念較為寬泛，那么其憲法邊界何在？在1982年《憲法》中，“中央”一詞總共出現了19次，其中第3條2次，第89條第4項1次，第85條的“中央人民政府”1次，其余15次均為“中央軍事委員會”（含第三章第四節標題的“中央軍事委員會”2次，以下簡稱：中央軍委）。由此，可作如下兩點初步解讀。其一，1982年《憲法》第3條和第89條的“中央”雖然在表述上一致，內涵卻有差別。如前所述，第3條的“中央”脫胎于《共同綱領》第16條，具有建國初期“大政府”的寬泛意義指向；而基于立法語言和修辭技術的考量，第89條第4項“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”里的“中央”實為“中央國家行政機關”之省略表述。唯獨中央軍委作為“中央”內涵組成部分的身份經由1982年《憲法》第三章第四節反復確認，當無疑義。其二，從1982年《憲法》的結構來看，不論是中央抑或地方，其規范資源主要匯集于第三章“國家機構”部分。從這個意義上說，除該章第四節的中央軍委之外，第一節的全國人大及其常委會、第二節的中華人民共和國的主席和副主席、第三節的國務院、第七節的國家監察委員會和第八節的最高人民法院和最高人民檢察院顯然也應屬于“中央”的范疇。

對我國《憲法》第三章中所指稱的“中央”內涵的澄清依賴于對以下問題的澄清。

首先，全國人大和全國人大常委會究竟是一個“中央機關”還是兩個“中央機關”？一方面，在文本結構上，全國人大和全國人大常委會共享1982年《憲法》第三章第一節，該節標題為“全國人民代表大會”，這契合了全國人大常委會作為常設機構非獨立性的一般認知。另一方面，全國人大和全國人大常委會的具體職權卻由兩個憲法條文分別規定，這意味著兩者共同作為“中央”的具體構成要素時是存在角色差異的。那么，1982年《憲法》第三章第一節的“中央”究竟是一元結構還是二元結構呢？事實上，該節22個條文可以分成三類。其一，專屬于全國人大的規定，包括第59條、第60條、第62條、第63條、第75條、第76條、第77條和第64條之一部分（即全國人大對于憲法修改、法律和其他議案的職權和程序之規定），以及第70條之一部分（即全國人大下設專門委員會之規定）。其二，專屬于全國人大常委會的規定，包括第65條至第68條。第三，兼有全國人大和常委會的綜合規定，這又可進一步分為兩類：一是對兩者的并列規定，其特征是無論全國人大還是全國人大常委會，其規定的內容基本一致，包括第58條、第71條以及第72條至第74條；二是對全國人大和全國人大常委會制度關系的規定，包括第57條、第61條、第79條和第64條之一部分（即全國人大常委會修憲的提議權和全國人大三分之二以上代表的批準權之關系），以及第70條之一部分（即全國人大和全國人大常委會對專門委員會領導權以全國人大是否閉會為標準的區隔與銜接關系）。由此可見，前述條款所屬的類型以及具體規制內容，決定了作為“中央”的全國人大及全國人大常委會的身份以具體語境為前提的區分或整合，不宜泛泛而論。

其次，在央地關系語境下如何理解作為“中央”的中央軍委。一般而言，央地關系的成立，在形式上首先需要中央與地方同時存在職權對應的機構或部門，但前述對我國《憲法》第三章的梳理中卻存在一個“另類”——被我國《憲法》強調“中央”屬性多達15次的中央軍委反而并不存在地方層面的對應性機構安排。其實，現行我國《憲法》中的中央軍委脫胎于1954年《憲法》第42條的“國防委員會”，因當時還設有中共中央軍事委員會，故當時的國防委員會實際處于虛置狀態。此后，1975年《憲法》和1978年《憲法》取消了這一設置。1982年修憲時作為對前三部憲法的折中，“在國家的中央軍委成立以后，黨的中央軍委仍然作為黨中央的軍事領導機關直接領導軍隊，而且黨的中央軍委主席將會通過全國人大選舉擔任國家的中央軍委主席”。可見，“《憲法》所規定的中央軍事委員會與中共中央軍事委員會有著密切關系，簡單說來就是‘兩塊牌子，一套人馬’”。中共中央的權威性由此被耦合其中。我國《憲法》第93條第1款“全國武裝力量”的表述中對“全國”的強調也就暗含了央地關系的維度——雖然武裝力量領導權位于中央，但絕大部分武裝力量在空間上卻客觀分布于國內各個地方。無獨有偶，中央層面另一個與中央軍委密切關聯的部門就是國防部，它同樣在地方沒有對應的機構設置，但這并不影響其在央地關系中出現。畢竟在傳統理論中，國防與外交屬于最為純粹的中央事權，在我國這樣一個單一制國家內尤為如此。缺乏地方層面對應性的機構設置恰是國防和軍事的中央專屬事權屬性的制度體現——不能以地方無權染指為由而否認它們在央地關系場域的角色基礎。

再次，國務院組成部門能否成為“中央”內涵的當然要素？我國《憲法》第85條“最高國家行政機關”和第89條第4項的“中央國家行政機關”之間顯然存在被包含關系，由此一個必然的追問是：除“最高國家行政機關”之外的其他“中央國家行政機關”所指為何？既然國務院與國務院組織部門的相對獨立性毋庸置疑，結合制度實踐，對前述問題的回應只能指向國務院之組成部門。作為中央人民政府具體行使行政職權的必要元素，國務院組成部門又必須具備堅實的憲法依據，因此較為寬泛的“中央國家行政機關”就成為兼具覆蓋性和科學性的提法。國務院組成部門作為“中央”的當然組成部分，其在我國《憲法》中的規范依據有三個。第一，我國《憲法》第86條和第90條對“各部、各委員會”組織地位及其行政首長組織身份的確認。第二，就我國《憲法》第89條的集中規定看，一方面，該條第3項明確了“各部、各委員會”的憲法定位；另一方面，雖然沒有列舉具體的部委名稱，但通過該條第6項至第12項的職權清單以及第三項中“（國務院）領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”間接明確了這些國務院組成部門的職權范疇，進而在兼顧規范彈性的同時確立了國務院組成部門的“中央”身份。第三，我國《憲法》第86條和第91條對比較特殊的“審計機關”和“審計長”作出專門強調。

再其次，如何理解人民法院和人民檢察院的央地屬性。與前六節分列央地國家機構的模式不同，我國《憲法》第三章第八節將各級人民法院和人民檢察院合并處理。關于中央層級的法院和檢察院，該節通過“最高-地方各級”的對應式表述呈現。該節共出現12個“最高”和6個“地方各級”，其中法院和檢察院各占50%。以法院為例，前述對應關系又可為兩類，一是第129條以頓號的形式呈現的并列關系（檢察院位于第135條），二是第132條第2款以“監督”的表述呈現的工作關系（人民檢察院的“領導”關系位于第137條第2款）。因此，最高人民法院和最高人民檢察院以及地方各級人民法院和人民檢察院之間廣義的央地關系屬性毋庸置疑。不過，尚有兩個問題需要進一步回應。

第一，由于作為央地關系總綱的我國《憲法》第3條第4款強調以職權劃分為語境，因此各級人民法院和人民檢察院之間呈現的央地關系能否為第3條第4款所包含呢？這取決于司法權在央地關系維度中是否具備可區分性。學界通常認為，司法權具有明確的中央屬性，典型表述如：“人民法院是國家的法院，而非地方的法院，人民法院行使權力代表了國家的意志，而非任何地方、團體或個人的意志。”然而，有學者卻指摘前述判斷忽視了“國家性能否排除地方性”這一細節問題的探討。筆者也認為這確實是問題的關鍵：倘若司法權僅具有中央性，則不存在央地劃分的空間；倘若兼有央地屬性，則須進一步討論在央地間是否具備職權劃分的制度訴求。對此，我國《憲法》文本幾乎明示了否定的立場。其一，我國《憲法》第132條第2款和第137條第2款“上下級”的表述包含央地的維度，但顯然范疇更寬，并未直接聚焦央地關系（主要是最高人民法院與最高人民檢察院同省級人民法院和人民檢察院）這一具體層面。其二，這兩款在論及上下級人民法院和人民檢察院的關系時，采用的是“監督”或“領導”的表述，字里行間難以明確（或直接）解讀出在央地間進行職權劃分的基本原則甚至規范意圖。其三，雖然我國《憲法》第133條和第138條以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：《地方組織法》）的相關條款明確了地方各級人民法院和人民檢察院對本級地方國家權力機關負責的制度，但是，一方面，憲法規范史上司法權的“國家性增強、地方性減弱”的發展脈絡顯而易見，另一方面，“彰顯審判權的中央事權屬性”也已成為新時期司法體制改革頂層設計的重要目標。因此，法院和檢察院雖在級別上有中央與地方之分，但基本不存在央地職權劃分這一具體場域關系的制度預設。

第二，專門法院和專門檢察院的地方性問題。我國《憲法》第132條第2款規定：“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，……”（人民檢察院的類似規定位于第137條第2款）既然最高人民法院（最高人民檢察院）屬于中央，那么接受其監督（或領導）的專門法院（或專門檢察院）自然屬于地方。然而，從純粹的文義解釋來看，該款中“地方各級人民法院和專門人民法院”的并列式表述卻似乎又說明專門法院不屬于地方各級人民法院（人民檢察院的情況與此一致），我國《人民法院組織法》第12條和我國《人民檢察院組織法》第12條對此又進一步分別確認。對此，筆者認為應區分不同情況探討。其一，林區法院一般在大面積國有林區設立，分為中級和基層兩個級別；海事法院雖然跨區設立，但地域管轄仍具有區域性，其級別相當于中級法院；鐵路運輸法院按照鐵路公檢法管理體制改革的文件要求已于2012年底全面劃歸地方。因此，前述三類專門法院的地方屬性是比較明顯的。其二，軍事法院在設立上雖然具有一定的地方性，但是，一方面，雖然軍事司法本質上屬于司法權，但軍事權的中央屬性仍在相對封閉的軍事法院系統中被相當程度地耦合于各級軍事法院間的關系；另一方面，軍事法院基于某種特別權力關系在軍事法律規范的適用方面同樣有別于一般的專門法院。因此，軍事法院系統中并不存在明顯的央地關系問題。其三，新疆生產建設兵團法院具有濃重的地方性，這是由于三級兵團法院中，不僅中級人民法院和墾區法院（基層法院）分別設立于13個地州市所在地的師和在農牧團場相對集中的墾區，而且級別最高的兵團分院在屬性上亦為新疆維吾爾自治區高級人民法院的派出機構。

最后，2018年由修改后的我國《憲法》和新出臺的我國《監察法》提供明確規范支持的國家監察委員會同樣面臨中央屬性的確認問題。遵循前文邏輯，關于中央層級監察委員會，我國《憲法》第三章第七節同樣通過“最高-地方各級”的對應式表述呈現（共出現1個“最高”和3個“地方各級”），我國《憲法》第125條第2款對上下級監察委員會之間的“領導”關系的界定又同第137條第2款條關于上下級人民檢察院關系的規定異曲同工，而監察委員會又不存在地方專門監察委員會的復雜情形。因此，比照前文對人民法院和人民檢察院的分析邏輯，國家監察委員會屬于“中央”的范疇當無疑義。此外，在現行法的制度模式下，“由于監察機關與執政黨紀律檢查機關合署辦公，故而紀律檢查機關的領導體制也在很大程度上決定了監察機關的領導體制”，這也從另一個側面確證了國家監察委員會的“中央”屬性。

在制度實踐層面，我國素有“四大班子”的提法，其中黨委和政協這兩個“班子”處于我國《憲法》第三章之外，并不符合該法第3條第4款劃分“國家機構”職權的前提預設。然而，不可否認的是，這兩個“班子”在國家日常政治實踐中卻發揮著重要作用，其在中央和地方不同層次的組織分支的權力劃分對各級國家權力的行使意義深遠。

縱觀《共同綱領》和中華人民共和國成立以來的四部憲法，關于中國共產黨和政治協商問題的規定大致可分為四類。一是《共同綱領》，其一方面在序言中確認中國共產黨作為中國人民政治協商會議的核心要素，另一方面在正文第13條對中國人民政治協商會議的組成、功能和職責進行專門規定。二是1954年《憲法》，它對中國共產黨和政治協商的規定均置于序言中，正文并無涉及。三是1975年《憲法》和1978年《憲法》，它們均未涉及政治協商問題，但對中國共產黨對各方面事業領導權的規定則全部置于正文中，強化意圖明顯，這也與當時所處的特定歷史背景直接關聯。四是1982年《憲法》，它長期以來將中國共產黨和全國政協均置于序言中，但2018年3月十三屆全國人大修憲后則發生較大的變化：一方面，序言第十段在愛國統一戰線的內涵中新增“致力于中華民族偉大復興”的表述；另一方面，在總綱的第1條第2款增寫一句：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”

一個前提性問題是：憲法序言能夠成為分析中共中央和全國政協“中央”屬性的憲法依據嗎？這主要牽涉憲法序言效力的問題。學界關于這一問題大致發生過三次較為集中的爭論，目前就序言具有效力的問題已初步達成共識。2001年12月3日，時任全國人大常委會委員長的李鵬在全國法制宣傳日座談會上指出：“憲法序言最集中地體現了黨的基本主張和人民的根本意志，是憲法的靈魂，同憲法條文一樣具有最高法律效力。……改革開放以來，歷次黨的代表大會確定的重大方針，黨中央都及時向全國人大提出修改憲法的建議，按照法定程序變成國家意志，其中最重要的內容寫入憲法序言，具體內容寫入憲法條文。”由此，依托憲法序言，筆者對前述兩類重要政治機構的中央屬性問題分述如下。

亨廷頓（Samuel P.Huntington）曾指出：“在中國，國家的性質和目的是根據黨的意識形態來確立的。”黨的十九屆四中全會于2019年10月31日通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》）指出：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。”“最高”、“東西南北中”、“全局”、“一切”等表述使中共中央作為央地關系里的“中央”內涵和意義躍然紙上。

何謂“中共中央”？就理論而言，其一般包括黨的全國代表大會、中央委員會和中央紀律檢查委員會（均由黨的全國代表大會選舉產生）、中央政治局及其常務委員會（由中央委員會全體會議選舉產生）、中央書記處（由中央政治局常務委員會提名、中央委員會全體會議通過）；黨的最高領導機關，根據“雙領導機關制”，則包括全國代表大會和由它產生的中央委員會。在規范層面，《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條也規定“中共中央”泛指中國共產黨在中央層面的各組織，是指中國共產黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門。可見，在黨內法規層面，“中共中央”的內涵是相對明確的，然而問題在于，“中共中央”作為國家央地關系中的“中央”，在憲法文本中有依據嗎？

首先，1982年《憲法》序言對于中國共產黨的領導問題分成三個階段表述：一是第五段革命時期的中國共產黨的領導，二是第六段新中國成立以來的中國共產黨領導，三是第七段關于未來的中國共產黨繼續領導。這實際上就全面確立了作為中國共產黨最高領導層級的中共中央在過去和未來兩個方面所構成的全時間維度對全國各方面事業的統一領導地位。這種領導地位的基礎有兩個：一是理論層面，“在中國，國家的一切權力屬于人民，而通過民主集中制原則的連接機制，在權力集中的環節場合下，權力一般會集中到各級黨組織，最終集中到黨中央”；二是實踐層面，“在現實中，執政黨的組織擁有最大的權力，第二位的是行政機關，第三位是人大，第四是政協，最后是法院、檢察院。這個跟憲法中規范意義的排法有點不一樣”。

其次，2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》第36條明確了中國共產黨對全國各方面事業的領導地位，回應了黨的十九大以來反復重申的“堅持黨對一切工作的領導”的要求。在中央和地方各層級中，黨委均處于最高的領導地位，黨內組織體制由此得以外化于央地關系。“黨中央成為我國最集中體現國家權力的機構，并通過地方各級黨組織對地方政府實施政治領導。因此，這又體現了國家權力的單一制特征。在國家兩元結構中，中國共產黨所代表的國家權力是最根本的。”這也是鄧小平直接將“黨中央”與“國務院”并列作為“中央”內涵的基礎所在。從這個意義上說，在中共中央作為“中央”的角色設計中，與其對應的“地方”不僅包括地方各級黨委和地方各級國家機關，而且包括社會組織、企事業單位和其他一切主體和事項，因而具有最為寬泛的外部性。正如2017年黨的十九大報告所重生的，“堅決維護黨中央權威和集中統一領導，嚴明黨的政治紀律和政治規矩，層層落實管黨治黨政治責任”。

再次，作為與修憲存在深刻時代關聯性的制度改革文件，2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》明確，中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部等中共中央內設部門分別對中央機構編制委員會辦公室、公務員工作、新聞出版工作、電影工作、宗教工作、僑務工作分別進行“統一管理”。此外，中央統戰部還在國家民委保留國務院組成部門身份的前提下，對其進行“歸口統一領導”。中共中央對國家行政事權的滲透業已成為新時代詮釋“中央”內涵的重要制度基礎。

最后，值得一提的是，為了加強黨中央對國家重要領域的領導作用，近年來成立各種領導小組（委員會）的模式被廣為推行。從命名規則上看，“中央某某領導小組（委員會）”的表述顯然蘊含了“中央”的屬性判斷；從實際運作機制來看，這些“小組（委員會）”由中共中央政治局直接領導，在某種程度上居于各自領域的最高地位，且對執政黨和相關中央國家機構的職權進行深度整合。

政協一直是我國政治架構中重要而獨特組成部分。根據我國《憲法》序言第十段，“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織”，象征著“在長期的革命、建設、改革過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統一戰線”。一方面，政協的社會組織屬性決定其不可能出現在我國《憲法》第三章乃至具體的憲制安排規范中，因為“政協是由各黨派聯合起來的一個組織，它的活動有其自己的章程規定，而不必由憲法來規定”；另一方面，雖然僅僅出現在《憲法》序言部分，但政協的憲法地位依然突出且重要：“在修改憲法的過程中，考慮到憲法只能規定一些重大問題和照顧各方面的平衡，有好多重要團體都沒有寫進憲法（盡管許多人再三提出要寫上這些內容），而對政協卻寫了它的性質和作用。”據此，甚至可以認為我國《憲法》同《中國人民政治協商會議章程》（以下簡稱：《章程》）之間具有某種默示或隱匿的邏輯銜接關系。

《章程》第2條規定：“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。”這其實彰顯了政協參與國家事務的本級性特征，即各級政協分別在其所處的塊塊層級中發揮作用，其作用范圍是《憲法》序言第十段描述的“國家政治生活、社會生活”、“對外友好活動”和“進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭”。這是否意味著作為最高級別的全國政協并不具有扮演“中央”角色的可能性呢？未必。一方面，《章程》第19條第2款規定，“中國人民政治協商會議全國委員會對地方委員會的關系和地方委員會對下級地方委員會的關系是指導關系”，因此在全國政協和地方政協的二元維度中，本身即存在具有內部性的央地關系。另一方面，《章程》第34條第5項明確中國人民政治協商會議全國委員會全體會議具有“參與對國家大政方針的討論，提出建議和批評”的職權，即全國政協可以通過提出批評和建議的渠道影響其他“中央”部門的決策與行為，進而通過這些部門的央地關系渠道發揮間接作用，甚至可以通過政黨協商程序影響中共中央的重大決策。

在政治實踐中，除了全國政協自身的《章程》依據外，其中央屬性的另一個非制度化但不容忽視的理據源于作為全國各方面事業領導核心的中共中央最高權力的配置結構。自十四屆中共中央政治局常委會以來，雖然在常委人數、各自代表的機構方面有所變動，但由一名常委分管全國政協的體制卻是一直延續的政治慣例。在目前第十九屆中共中央政治局常委會的七名常委的任職格局中，除國家主席和中央軍委主席外，基本分屬四大系統，即中共中央（總書記、中央書記處書記、中央紀委書記）、全國人大（常委會委員長）、全國政協（主席）和國務院（總理、第一副總理），中共中央慣例制度的支撐使得全國政協在我國《憲法》文本之外再次被印證為政治事實意義上的“中央”。

筆者于本文中已呈現了一個有趣的疑惑：諸如中共中央、全國政協這類在國家政治實踐中扮演關鍵角色的“中央”類型無法嵌入我國《憲法》第三章視域下“中央”的規范內涵，究竟哪里出了問題呢？

應注意，作為我國調整央地關系的核心規范，我國《憲法》第3條第4款實際上存在兩個“中央”的表述，而它們的內涵亦有細微區別。第一個“中央”語出“中央和地方的國家機構職權的劃分”，這其實是一種語法上的省略指代，完整表述應為“中央的國家機構職權和地方的國家機構職權的劃分”。因此，這里的“中央”專屬于“國家機構”的語境。易言之，凡不屬于“國家機構”的“中央”均被第一個“中央”的內涵所排斥，政黨和政協組織等也就難以被歸入此類“中央”的范疇。第二個“中央”語出“中央的統一領導”，更強調一種抽象層面上對央地職權劃分乃至整個國家事務的事實主導地位。從這個意義上說，第二個“中央”并非職權劃分的客體（接受者），而是主導職權劃分的主體（實施者），與第一個“中央”間形成了“劃分-被劃分”的主從邏輯關系。正如有學者指出的：“‘中央’指國家政權、政黨以至團體等在整個國家之中的最高領導層。與‘地方’不同，‘中央’并非一級行政區域，而是一級（最高級別的）領導部門，它所管轄的區域，是整個國家。”至于“主導”的地位，除了體現為對具體職權何者歸中央、何者歸地方的最終決定權威（即積極劃分層面），甚至還包括對是否有必要進行職權劃分進行判斷以及在形成否定判斷后拒絕履行劃分職責的選擇彈性（即消極劃分層面）。因此，第二個“中央”事實上并不受“國家機構”語境的掣肘，具有更為寬泛的規范內涵：一方面，第二個“中央”包含第一個國家機構層面的“中央”，如我國《憲法》第89條第4項規定由國務院確定中央和省級地方國家行政機關職權的具體劃分，則國務院顯然同時屬于兩類“中央”的范疇；另一方面，第二個“中央”的核心價值更體現在國家機構之外或毋需牽涉央地職權劃分問題的“中央”，前者如中國事實上的領導核心中共中央以及歷史上曾為國家建構的關鍵“憲法時刻”（constitutional moment）提供制度支持的全國政協，后者如我國《憲法》第三章第七節中在某些特定情況下毋需劃分央地職權的司法系統中的最高人民法院和最高人民檢察院。

當然，在大多數情況下，兩個“中央”的內涵是比較一致的，因此“中央”兼具職權劃分者和職權劃分結果的接受者兩個身份的情況就頗為常見。應注意，這與通常意義上理解的“既當運動員又當裁判員”的悖論存在本質區別：一方面，由中央主導央地國家機構的職權劃分是中央集權制度框架的基本要求和直接體現；另一方面，作為劃分央地職權主體的“中央國家機構”事實上僅為劃分行為的直接行為者，具體劃分方案的擬定乃至對中央國家機構劃分職權行為的誘導與監督，則是源于第二個“中央”的獨有范疇——中共中央——歷次動作較大的央地事權改革均由中共中央全會的文件提供終極權威背書的政制實踐即為典型例證，這也可視作對我國《憲法》第1條第2款“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”的具體體現。

在2017年12月于中南財經政法大學舉行的首屆中國憲法學青年論壇上，王建學教授對于將中共中央與全國政協納入“中央”內涵的觀點提出質疑。其認為，一方面，雖然這兩者在中國政制實踐中影響深遠，但并非真正意義上的國家機關，將其解釋為憲法中的“中央”并非規范意義的結論；另一方面，憲法解釋應盡量對相同的措辭作出相同解釋，因此同一條款中兩個“中央”具有不同內涵令人費解。

必須承認，不同于基本權利條款具有穩定自洽的釋義學框架，國家機構條款的釋義學面臨更大的方法論危機：如何消弭抽象的憲法條文與豐富的政制實踐之間的巨大張力。若機械堅持純粹的釋義學進路，則缺乏必要的規范樣本基礎和適當的理論分析工具；若兼顧政治實踐的話語描述，則面臨背離釋義學傳統進路的詰難。博肯福德認為，不能輕易地把各種來自法秩序外的政治理論隨意引入憲法解釋，而是要回到憲法文本的本身，從憲法的文本中尋找憲法內在的政治理論。張翔教授則將“隨意”的判斷基準明確為制憲歷史、規范環境和憲法文本。從制憲歷史考察，黨的領導地位從未在制憲和修憲過程中面臨爭議：1949年《共同綱領》起草之初就充分回應了人民政協應繼續存在的問題，無論是《共同綱領》的序言第一段還是1954年《憲法》序言的第三、四段，1975年《憲法》和1978年《憲法》雖然沒有提及政協問題，但卻將中共領導地位條款從序言拓展至總綱中的正式條款，直至1982年《憲法》里中共和政協在序言的全面“回歸”。從規范環境考察，從2017年召開的黨的十九大報告對“黨的領導”問題的全面強調，到體制改革不斷深入形成的對修憲的倒逼，這既塑造了新時代憲法所置身的規范環境，其本身也是這種規范環境塑造的積極結果。從憲法文本考察，1982年《憲法》序言第七段和第九段分別就中國共產黨和全國政協的功能、地位、價值進行了全面闡述，2018年修憲甚至在我國《憲法》總綱第1條第2款中恢復了對于黨的領導的規定。由此，基于序言作為憲法文本的規范效力屬性，在中共中央和全國政協確定了規范身份后如何納入第3條第4款規范譜系的問題就成為前文回應的重點。進而，如果我國《憲法》第3條第4款中的第一個“中央”僅指“國家機構”，那么中共中央和全國政協只可能被納入第二個“中央”的解釋框架。這種基于憲法文本融貫論證的邏輯，并不違反教義學的一般原則——教義絕非教條，當解釋過程和解釋目標具有相當的正當性與合理性時，“同詞同釋”的原則應具有被適當突破的空間，何況從既有研究看來，該款對“中央”的差異化闡釋其實也并非突破“同詞同釋”原則的孤例。

總之，正如劉連泰教授在首屆中國憲法學青年論壇總結發言時指出的：“中國共產黨的領導本來就是憲法序言所描述的事實和規范，政黨法治國就是憲法的一部分。為什么不能做教義學的處理呢？而且，在中國憲法學的知識譜系中，有關國家的知識從來就不曾被憲法悉數吸納。”

關于“地方”規范內涵的討論，主要還應回到我國《憲法》第30條這一“體國經野”的核心條款。在制度形式上，我國的央地關系呈現出“一體多元”特征。所謂“一體”，既包括我國《憲法》序言第十一段明確揭示的“統一的多民族國家”，也包括憲法文本雖未明確表述、但貫穿國家制度實踐的“單一制”組織形式。所謂“多元”，是指我國多種地方制度并存的制度現實，主要分成三類：一是最常見的省、市、縣、鄉（鎮、民族鄉）等一般地方建制；二是基于民族區域自治制度的自治區、自治州和自治縣；三是基于一國兩制的實行高度自治的香港特別行政區和澳門特別行政區。在這個意義上，宏觀的央地關系就被進一步類型化為中央和一般地方關系、中央和民族自治地方關系以及中央和特別行政區關系三種面向。從內容上看，我國《憲法》第30條主要為前兩種關系類型提供了規范基礎。該條前兩款列舉了我國目前主要的地方建制，共四級：一是居于地方最高級別的省、自治區和直轄市；二是居于地方次高層級的市（較大的市）和自治州；三是居于地方最低層級的鄉、民族鄉、鎮；四是居于二、三層級之間的縣、區和市。對此，有如下三點需要明確。

第一，我國《憲法》第30條中的“市”其實包括兩個不同的層次：一是第1款第2項中的“市”可能具有雙重內涵，既可能是在傳統的“省管縣”模式下的“縣級市”，又可能是在實踐中“市帶縣”模式下的“地級市”；二是該條第2款中與縣、自治縣共同作為自治州組成單位的“市”，由于我國30個自治州中有29個屬于地級建置，因此這里的“市”僅可能為縣級——該款分別對直轄市、較大的市和自治州的建制構成予以差異化規定，這從側面說明直轄市和較大的市下設縣級市缺乏明確而直接的憲法規范依據。

第二，我國《憲法》第30條第2款中的“較大的市”內涵經歷了一定的變化過程。“直轄市和較大的市分為區、縣”的規定說明區分較大的市和一般地級市的標準主要在于是否分為區、縣，這一思路與1954年《憲法》第53條“直轄市和較大的市分為區”的規定一脈相承。然而，這種界定邏輯被1982年12月10日修訂的《地方組織法》第27條打破，該條規定：“省、自治區的人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人大和常委會，可以擬定本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區人大常委會審議，并報全國人大常委會和國務院備案。”隨后，2000年我國《立法法》延續了這種在立法權意義上界定“較大的市”的思路，直到2015年我國《立法法》和《地方組織法》將市級立法主體的表述由“較大的市”變更為“設區的市”，使之在內涵上與我國《憲法》第30條第2款的“較大的市”趨同，也實現了區劃意義和立法意義的雙重回歸。

第三，我國的地級地方建制中尚有一種類型即“地區”（以及僅存于內蒙古自治區的“盟”），不僅我國《憲法》第30條“選擇性忽略”，甚至整部《憲法》均未提及。然而，在相當長的一段歷史時期在新疆、西藏、黑龍江等地普遍存在。隨著2015年修改后的我國《立法法》將設區的市設定為市級立法權主體，新一輪的“地改市”改革已然興起，可以預見，“地區”這一建制將逐步淡出歷史舞臺。

值得進一步的追問是，前述地方建制類型是否均會在央地關系的具體場域實際扮演角色呢？答案是肯定的。其一，就地方建置本身而言，其存在即是中央批準的結果。例如，我國《憲法》第62條第12項規定全國人大有權“批準省、自治區和直轄市的建置”，第89條第15項規定國務院有權“批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分”。其二，基于本文論及的中共中央和地方各級黨委間的科層體制，不同級別的地方建制也就得以耦合于央地關系的宏觀場域中。其三，我國《憲法》第30條的各類地方建置所實際參與的央地關系遠比前述理論闡發豐富得多，最典型的體現即是近年來頗為常見的地方政策試點，中央在構建試點方案和選擇試點樣本的過程中，往往打破逐級下發的傳統策略，直接制定縣級試點方案的事例屢見不鮮。例如，在2015年2月《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》中，作為中央的全國人大常委會授權同樣作為中央的國務院暫時調整我國《土地管理法》和《城市房地產管理法》中個別條款在特定地區的適用，試點的對象均為縣級地方。即便是我國《憲法》未明確列舉為地方建置的“地區”，也在某些試點性的央地關系中扮演重要角色。例如，2016年8月國家衛計委發布的《關于推進分級診療試點工作的通知》（國衛醫發[2016]45號）中，黑龍江省大興安嶺地區行政公署就作為266個地級市試點之一赫然在列。此外，隨著政策試點模式的逐步深化，最基層的鄉鎮一級地方也越來越深入地參與在中央與地方的直接交互關系之中。例如2017年5月《體育總局辦公廳關于推動運動休閑特色小鎮建設工作的通知》（體群字[2017]73號）就直接將對接的“地方”設定于“鎮”。總之，政策“試點”過程最典型的特點之一即互動主體的越級性，其主要行動者是中央職能部委和基層地方政府，從而跨越了省級政府，省級地方在這一過程中是一個“隱性”存在。

此外，就研究習慣來看，“中央與地方”語境下的“地方”其實存在兩種不同的解讀。一方面，廣義的“地方”涵括我國《憲法》第30條的全部內涵，前述一系列試點實例就是中央與不同級別的“地方”發生互動關系的典型。廣義“地方”的央地關系在某種程度上更趨近于政治學上縱向府際關系的意義和內涵，其可兼容大量跨越相鄰層級的縱向關系，只是其中一方限定為“中央”。另一方面，狹義的“地方”特指省級地方，這既是由于省級地方作為級別最高的地方層級，其與中央關系的處理往往是整個中央與地方關系處理的邏輯前提，也是由于我國《憲法》文本本身提供的間接支持——在我國《憲法》中，只有兩處涉及職權劃分，除了第3條第4款外，就是第89條第4項“國務院規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”的規定——“省、自治區、直轄市”顯然成為了面向作為“中央”的國務院的“地方”主體的代名詞；此外，在《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”的規定中，“省、自治區、直轄市”顯然也成為同黨“中央”相對應的狹義“地方”出場。

不過，我國《憲法》第30條顯然尚未窮盡所有的地方建置類型，其必要的補充有兩點。

第一，中央與特別行政區的關系，集中在我國《憲法》第31條。該條的兩句表述實際上闡釋了兩種類型的中央與特別行政區關系：一是最常見的、基于建置關系的央地關系類型，即“國家在必要時得設立特別行政區”；二是對于其他更寬泛意義上的中央與特別行政區關系的規置問題，我國《憲法》則“打包授予”憲法相關法作出規范，即“在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。應注意，這種“打包”并非一次性的，即在以我國《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》為依據的中央與特別行政區關系框架建立之后，中央仍在必要時對這種關系進行不斷地維護、闡釋和發展，2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國香港特別行政區基本法>第一百零四條的解釋》即為典型代表。《決定》對此亦更加鮮明地指出：“維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權。……嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治，堅定維護國家主權、安全、發展利益，維護香港、澳門長期繁榮穩定，絕不容忍任何挑戰‘一國兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為。”

第二，鑒于兩岸關系的特殊現狀，中央與臺灣地區的關系同樣成為廣義上的央地關系的必要組成。在規范層面，我國《憲法》序言第9條“臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分”的表述明確闡釋了兩岸主權的統一性；在官方敘事中，“臺灣”被一律強調為臺灣“地區”，這說明在文本上，臺灣乃是我國《憲法》文本中“地方”內涵的當然構成。以上均為臺灣地區作為“地方”的基本屬性依據。與此同時，我國《憲法》序言第九段后半句“完成統一祖國的大業是包括臺灣同胞在內的全中國人民的神圣職責”則承認了兩岸目前尚未統一的客觀現實，乃是“臺灣”作為“地方”的特殊性乃至于中央與臺灣地區關系特殊性的直接依據。這種特殊性映射在實踐中，主要呈現三種特征：一是根據黨的十九屆四中全會通過的《決定》中指出的“完善促進兩岸交流合作、深化兩岸融合發展、保障臺灣同胞福祉的制度安排和政策措施，團結廣大臺灣同胞共同反對‘臺獨’、促進統一”；二是根據我國《反分裂國家法》第6條和第7條的規定，保持處理兩岸關系的謹慎立場，這是由中央對臺灣地區實施統治權的客觀懸置狀態所決定；三是根據我國《反分裂國家法》第8條和第9條的規定，不排斥使用軍事手段處理中央與臺灣地區關系特殊情勢的可能性。

作為傳統意義上的單一制國家，地方在理論上一直被視作中央的延伸，然而“中央與地方關系”的命題既然成立，則必然意味著“地方”與“中央”在某種程度上具有相對獨立性。有學者提出：“承認地方‘人格化’并強化地方政府的‘主體性’乃是降低中央集權制度成本的重要路徑。”在制度上設計上，一方面，這源于我國《憲法》第3條第4款后兩個分句的表述模式，即將中央的統一領導和地方主動性與積極性的發揮置于并列的邏輯框架中，凸顯了中央與地方彼此間相對獨立的人格基礎；另一方面，雖然對我國單一制的判斷具有相當的客觀性并深入人心，但我國《憲法》卻從未對此直接明確確認。我國《憲法》文本對明確的“單一制”表述的“策略性模糊”，或許恰好為構建一個以單一制為主并允許吸收并兼有某些聯邦制優秀元素（如作為地方國家機關權力基礎的人大代表了來源的地方性）的國家組織形式提供了充分的憲法空間，“《憲法》第3條有著豐富的內涵，遠非一個簡單的‘單一制’可以解讀”。具體說來，地方政府的相對獨立性主要體現為如下三個方面。

首先，相對獨立的人格。我國《地方組織法》第5條規定：“自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。”其一，地方各級人大產生的基礎乃是各地行政區域內的選民，而不同地方選民群體之間的相對獨立性是顯而易見的。由此，由地方各級人大產生的地方各級政府、人民法院和人民檢察院等國家機關，也由于這種選民基礎特點而獲得了相對獨立性。其二，雖然上下級政府間、上下級檢察院和上下級監察委員會間具有領導關系、上下級人大間具有指導關系、上下級法院間具有監督關系，但由于“一府一委兩院”均由本級人大產生，而縣級以上各級人大實際上是下級人大間接選舉的產物，這意味著地方在同上級乃至中央的關系互動中并非處于完全的被動局面，而具有一定的均衡空間。其三，對于政府這類履行雙重負責義務的國家機關類型來說，同樣是我國《憲法》第110條和我國《地方組織法》第55條的“負責并報告工作”，其基礎是完全不一樣的——面向本級人大及常委會的源于政府產生的機制（民主集中制），而面向上級政府的則源于縱向領導機制。相比較而言，從我國《憲法》第3條的規范地位來看，前一種機制無疑更具基礎性和根本性，乃是以后一種機制發生的前提。

其次，相對獨立的利益。雖然在理論上，地方利益乃是地方全體人民的利益，中央利益乃是全國人民的利益，因此地方與中央的利益基于人民利益的內在一致性得以在本質上實現契合，但實踐中卻往往由于特定地方的民主基礎、資源稟賦等各方面客觀因素的特殊性而出現偏差，地方保護即為地方利益相對獨立性的典型體現。“由于居住區域的不同，其需求也會千差萬別，可能某些地方更注重經濟發展，某些地方則更注重環境保護，教育、福利和醫療開支也確實是因地而異的。所以，不同的地方可能集中了不同立場或利益偏好的人群，因而地方自治允許他們通過地方民主過程來充分表達并實現自己的利益訴求。”在一定程度內，這種利益導向的差異實際上也為中央所認可，無論是20世紀90年代末的分稅制改革中央與地方“單獨談判”的協商方式，還是21世紀以來愈演愈烈的“申大”（申請成為較大的市）潮流最終引致的2015年修改我國《立法法》賦予所有設區的市地方立法權，都可視作中央正視并適當尊重地方相對獨立利益的體現。關于這一點，具體可從三種地方類型分別展開。其一，高度自治的特別行政區自不待言，我國《香港特別行政區基本法》第5條和我國《澳門特別行政區基本法》第5條甚至允許其保留資本主義制度。其二，對民族自治地方來說，我國《民族區域自治法》第19條和第20條不僅允許民族自治地方基于當地民族的政治、經濟和文化特點通過自治條例和單行條例變通法律和行政法規，對上級國家機關不適宜的決議、決定、命令、指示變通和停止執行，而且其第28條在我國《憲法》第9條所確立的自然資源公有制基礎上允許民族自治地方“對可以由本地方開發的自然資源優先合理開發利用”。從這些規定中，我國對民族自治地方自身利益的承認和重視可見一斑。其三，就一般地方而言，我國《憲法》第3條第4款“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”本身就暗示了地方可能存在不同于中央的、相對獨立的利益，這也同時解釋了為何我國《立法法》在其第4條要求“立法應當從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”的同時，又在其第72條規定省級地方和設區的市（含自治州）制定地方性法規可“根據本行政區域（市）的具體情況和實際需要”，即允許在地方立法中合理體現地域差異。

最后，相對獨立的財政。如果說中華人民共和國成立后長期以來一直實施的是統收統支的包干式財政，那么這一局面在1994年分稅制改革后出現了重大的變化。分稅制通過對中央稅、地方稅和共享稅的三分法，明確劃分了中央與地方各自的“錢袋子”，使地方最終獲得了相對獨立的財政能力。一般認為，我國《預算法》第29條“中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方稅收返還或者轉移支付的具體辦法，由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案”的規定，為1993年12月《關于實行分稅制財政管理體制的決定》提供了法律基礎，但我國《預算法》實施于1995年元旦，不具有向前補充《關于實行分稅制財政管理體制的決定》基礎的溯及力。因此，能夠為《關于實行分稅制財政管理體制的決定》提供法律基礎的，實際上是1992年元旦起實施的《國家預算管理條例》，其第19條規定：“中央預算與地方預算收入和支出項目的具體劃分、地方上解中央或者中央對地方補助的具體辦法，由國務院確定。在分稅制財政體制實施前，可以繼續實行不同形式的財政包干辦法。”不過，這又進而引發兩個問題：一是在理論上，國務院通過行政法規自我授權存在邏輯悖論；二是從我國《立法法》第8條第9項的規定來看，財政基本制度乃是法律保留的當然事項。因此在當前體制下，除了我國《預算法》第29條的支持外，我國《稅收征收管理法》第5條“國務院稅務主管部門主管全國稅收征收管理工作。各地國家稅務局和地方稅務局應當按照國務院規定的稅收征收管理范圍分別進行征收管理”的規定，也可視為補充性的法律依據。雖然2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》第十一項明確規定：“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。”然而，這一改革主要存在于稅收征管流程的層面——目的在于“降低征納成本，理順職責關系，提高征管效率，為納稅人提供更加優質高效便利服務”。因此，稅收征管機構的整合并未從根本上動搖分稅制所確立的“中央與地方財政分灶吃飯”的核心特征，在改革后的稅收征管實踐中，形式上“想當然”的所謂整合效應亦未出現。與一般地方相比，民族自治地方和特別行政區的財政獨立性甚至更為明顯，前者如我國《民族區域自治法》第32條規定，民族自治地方對屬于自己的財政收入乃至超收和支出結余的資金均可自主安排使用；后者如我國《香港特別行政區基本法》第106條和《澳門特別行政區基本法》第104條均規定特別行政區保持財政獨立，財政收入全部用于自身需要，不上繳中央人民政府。