首頁>>法治進行時>>資訊中心來源： 作者： 發布日期：2020-08-13
案件索引：（2013）東行終字第21號
基本案情：
一審法院查明，2008年6月27日，東營市公安局交通巡邏警察支隊（現更名為市交警支隊）制定了《東營市公安局交巡警支隊道路交通違法行為舉報獎勵辦法》（東公交（2008）97號）（以下簡稱東公交（2008）97號文件）。
2009年3月26日，東營市公安局交通巡邏警察支隊對上述舉報獎勵辦法進行修訂，制定《東營市公安局交警支隊道路交通違法行為舉報獎勵辦法》（東公交（2009）27號）（以下簡稱東公交（2009）27號文件），重新設定了獎勵條件，并將東公交（2008）97號文件規定的獎勵辦法廢止。
2013年4月，李某向市交警支隊直屬一大隊舉報涉嫌交通違法行為14余萬起，包括：逆向行駛、機動車走非機動車道和闖紅燈等。李某稱系于2010年12月至2011年5月在東營市府前街西首用高清索尼相機按照公安部向社會公布的交通違法圖像攝取技術標準規范拍攝的照片。市交警支隊直屬一大隊于2013年4月18日向李某出具關于交通違法舉報不予受理的告知說明：李某提供的部分車輛涉嫌交通違法的舉報，經核實不屬于東公交（2009）27號文件獎勵辦法的受理范圍，經研究不予受理。為此，李某以被告違背承諾，拒不兌現舉報獎金為由，提起行政訴訟，要求被告履行行政允諾義務，兌現交通違法舉報獎金2520萬元。
一審法院認為，2008年6月27日，市交警支隊制定了東公交（2008）97號文件，該獎勵辦法在實施過程中，根據實施情況市交警支隊于2009年3月26日制定（2009）27號獎勵辦法，重新設定了獎勵條件，并將（2008）97號獎勵辦法廢止。2013年4月李某向市交警支隊舉報了涉嫌交通違法行為的照片及影像資料，李某稱系其于2010年12月至2011年5月拍攝，舉報的交通違法行為包括：逆向行駛、機動車走非機動車道、闖紅燈等，經查，李某的舉報不符合（2009）27號獎勵辦法設定的獎勵條件，故對其要求市交警支隊依法兌現交通違法舉報獎金2520萬元的主張，不予支持。案經一審法院審判委員會討論決定，依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定判決：駁回原告李某的訴訟請求。案件受理費50元，由原告李某承擔。
上訴人李某不服一審判決，上訴稱：1、一審法院要求被上訴人按照《東營市公安局交警支隊道路交通違法行為舉報獎勵辦法》東公交（2009）27號文件對上訴人的舉報履行允諾義務，無任何法律依據。2、一審法院違反行政訴訟法證據采信規則，違法采信東公交（2009）27號并用于案件定性。3、行政案件審查的重點是被上訴人作出的具體行政行為是否具有合法性，被上訴人由于舉證程序已經存在違法在先的事實，其作出的具體行政行為不具有合法性，應當承擔由此帶來的敗訴后果。本案作為行政允諾案，被上訴人作為行政主體，應當按照通過《魯中晨報》向社會發布的東公交（2008）97號文件，繼續履行法定允諾義務。由于被上訴人明確表示對上訴人的舉報行為拒絕兌現獎金，根據法律規定，被上訴人必須向法庭提交相關法律法規予以舉證，由法院審查其合法性然后裁決。對被上訴人不提供或無正當理由逾期提供證據的，應視為被訴具體行政行為沒有證據、依據。因此按照行政案件先程序后實體的司法審查原則，因被上訴人未在舉證期限內提供相應證據和規范性文件，本案應視為被上訴人程序違法，法院無需再對實體進行審查，就可認定被上訴人不履行允諾義務不合法。請求二審法院：撤銷一審判決，并判決被上訴人按照向社會公布的東公交（2008）97號文件的規定，履行獎勵義務，限期給付舉報人舉報獎金2520萬元。
在二審期間，上訴人放棄部分訴訟請求，請求判令被上訴人按照上訴人舉報的14萬次違法事實，每次20元，共計280萬元支付獎金。
被上訴人辯稱：1、一審法院審判程序合法，認定事實清楚，適用法律正確，應予以維持。2、上訴人與被上訴人不存在行政允諾的關系。上訴人主張的有獎舉報新聞不是被上訴人以自己名義對外公布的獎勵文件，不能客觀反映被上訴人想要實施的具體行政行為，被上訴人也沒有授權或委托他人對社會全文公布獎勵文件，不具有對世性特點。對外不產生行政允諾的法律效力，故該新聞報道不屬于公開發布有獎舉報的“懸賞廣告”。3、上訴人未能完成被上訴人規定的舉報重大違法行為的義務，上訴人以獲利為目的，違背了設立獎勵的初衷。上訴人舉報的違法行為經被上訴人查證不符合獎勵辦法的受理規定，上訴人關于“只要舉報違法行為就應當受到獎勵”的觀點是對該獎勵辦法的曲解，該獎勵辦法設立的初衷是加強交通管理，鼓勵社會監督，及時發現交通隱患，減少交通事故，達到保障市民人身財產安全的目的。而上訴人的舉報以獲利為目的，違背了設立獎勵的初衷，因此被上訴人可以據此不予受理。4、被上訴人的兩份獎勵文件同為內部文件具有同等法律效力。上訴人稱東公交（2009）27號文件系被上訴人內部文件未向社會公布，但是東公交（2008）97號文件同為內部文件均未向社會發布全文公告，兩份文件具有同等法律效力，且東公交（2009）27號文件已在被上訴人網站公布。5、上訴人采用專業移動測速設備拍照不符合規定，且已超過規定時限。依據《道路交通安全違法行為處理程序規定》的規定，上訴人作為非交通警察無權操作移動測速設備，更無權利用移動測速設備收集、固定違法行為證據，并且上訴人由于遲延舉報導致違法行為難以查證，即使查證后由于超出處罰時效而無法作出相應處罰，也就失去了舉報的意義。
二審中雙方均未提交新的證據。對于上訴人主張的被上訴人在法定舉證期限內未將東公交（2009）27號文件提交法院應認定被訴具體行政行為沒有相應證據的問題，本院認為，東公交（2009）27號文件作為規范性文件，并不屬于證據，不應適用證據規則，如果否定東公交（2009）27號文件，那么上訴人主張的行政允諾也就失去了基礎，另外，該東公交（2009）27號文件對于查清本案雙方當事人是否存在行政允諾關系這一爭議焦點具有必要性，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規定，人民法院有權要求當事人提供或者補充證據。因此，對于上訴人該項主張本院不予認可，對于東公交（2009）27號文件本院予以采納。
二審另查明，上訴人提起本案訴訟時，上訴人舉報的約14余萬涉嫌交通違法行為拍攝的照片資料，自己已全部丟失且未留存備份。被上訴人對上訴人的舉報行為作出不予受理決定后，已將存有全部資料的移動存儲介質退還給上訴人，未留存該舉報資料。
其他二審查明的事實與一審一致。
本院認為，關于上訴人是否基于被上訴人作出的東公交（2008）97號文件而兩者形成行政允諾關系的問題。行政允諾行為是行政主體為履行自己的行政職責，向不特定相對人發出并承諾相對人實施某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門給予該相對人物質利益或其他利益的單方意思表示行為。被上訴人于2008年6月27日作出《東營市公安局交巡警支隊道路交通違法行為舉報獎勵辦法》（東公交（2008）97號），其中第十三條載明：“各交巡警大隊要積極開展宣傳工作，把接受舉報的內容和舉報電話號碼等印制成卡片、宣傳單廣泛發放，達到家喻戶曉，人人皆知，形成濃厚的輿論氛圍。對舉報查實的交通違法行為，要在媒體上進行公開曝光，大力營造嚴管態勢，維護良好的道路交通秩序，預防重特大交通事故的發生”；第十五條載明：“本辦法自公布之日起實施。舉報電話：833****”。該獎勵辦法作出后，2008年7月10日《魯中晨報》以《市民見到交通違法可舉報》為題對該獎勵辦法的主要內容進行了報道，且上訴人提交的被上訴人宣傳科科長劉某的錄音答復說：“交管科具體負責辦這個事，我們宣傳科只負責登出來”。綜合以上證據可以看出，被上訴人在東公交（2008）97號舉報獎勵辦法出臺后，為了讓公眾知悉，通過一定的渠道進行了宣傳，因此被上訴人作出的東公交（2008）97號文件符合向不特定相對人發出的行政允諾行為的法律特征。雖然被上訴人隨后又制定下發了東公交（2009）27號文件，將原來的東公交（2008）97號文件廢止，但是被上訴人并沒有以相應的形式向社會公開。東公交（2008）97號文件規定的舉報獎勵辦法被新的獎勵辦法廢止和替代，屬于對行政允諾行為的變更，其修訂內容應該以一定方式向不特定人公示，否則行政相對人并不必然知曉，因此原來基于被上訴人向社會公開的東公交（2008）97號文件形成的與上訴人的行政允諾關系仍然成立，上訴人基于對東公交（2008）97號舉報獎勵辦法的信賴利益應予保護。故被上訴人提出的不存在行政允諾關系的抗辯理由不能成立，本院不予支持。
關于上訴人請求被上訴人兌現交通違法舉報獎金2520萬元是否有事實證據的問題。經庭審調查，上訴人曾要求被上訴人向其兌現舉報獎勵，被上訴人審查后決定不予受理并將硬盤資料退回了上訴人李某。但上訴人不慎將該硬盤丟失，在提起本案訴訟時就沒有提供證明其舉報約14余萬涉嫌交通違法行為拍攝的照片資料，被上訴人處也未留存該資料備份。對此，本院認為，上訴人對自己所舉報的交通違章行為是否符合被上訴人行政允諾的條件承擔舉證責任，在被上訴人決定不予受理并將舉報材料退回上訴人后，被上訴人即不再具有保存該舉報材料的義務，上訴人為了繼續主張權利應該妥善保管該硬盤，現因其自身原因導致該硬盤丟失，致使其不能對自己的主張舉證證明，依法應承擔舉證不能的法律后果。對于上訴人認為“被上訴人應按照《公安機關辦理行政案件程序規定》保存舉報證據，否則在沒有證據的前提下應由被上訴人直接向其兌現獎金”的主張，本院認為，從公安部制定該規定的目的看，保存證據主要是保證公安機關對已經受理案件的進一步調查、核實，而本案被上訴人作出不予受理決定后認為其行政行為已經終結，即把保存證據的硬盤退回上訴人保管并無不當，該證據的保管義務當然轉為由上訴人承擔，且上訴人為通過訴訟途徑主張自己權利更應保存證據，因此上訴人認為應當由被上訴人保管證據的理由不能成立。上訴人舉報的交通違法行為及相應照片，在未經公安機關交通管理部門查證屬實的情況下，并不能直接作為認定被舉報人存在交通違法行為的證據，即只有經查實的舉報，才符合兌現行政允諾的條件，因此上訴人認為在證據丟失情況下應由被上訴人直接兌現舉報獎金的主張于法無據，本院不予支持。
綜上，上訴人與被上訴人就本案訴爭事實構成行政允諾關系，因為上訴人的舉報材料已經丟失，上訴人所請求的事項已無從查實，故其請求被上訴人兌現舉報獎金的訴訟請求沒有事實依據，本院不予支持。
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